中发[2015]18号文件主要精神

      2015年6月23日，中共中央以〔2015〕18号文件转发了《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》，要求各地结合实际贯彻执行。
      7月16日，省人大常委会党组（扩大）会议认真学习了文件，并对省人大常委会抓好学习和贯彻进行了安排部署。会议强调：中央18号文件为坚持和完善人民代表大会制度，做好新形势下的人大工作指明了方向、提供了遵循，全省各级人大要认真组织学习，明确工作任务，抓好贯彻落实。会议要求：各市州、县市区人大常委会和乡镇人大要严格按照文件规定抓好落实，努力推动全省县乡人大工作不断向前发展。7月28日，鼎城区人大常委会党组书记杨君主持召开党组（扩大）会议，集中学习了文件，大家一致认为，文件注重了上和下、实和虚、远和近的有机结合，既有继承、更有创新，许多方面有重大突破，只要细细品读文件，就能发现其中的很多提法在我国人大制度发展史上还是第一次，可以说是亮点纷呈，重点突出，既在有力地坚持、更在不断地完善着人民代表大会制度，无论是站在理论研究的层面还是实践操作的层面都具有极高的指导价值。
      一、文件出台的时代背景
      以习近平同志为总书记的党中央审时度势，提出了协调推进“四个全面”（全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党）的治国理政战略布局，全面依法治国是其中一个重要的内容，而县乡人大是全面推进依法治国的前沿阵地。“郡县治、天下安”。县级人民代表大会及其常务委员会和乡镇人民代表大会，是基层国家权力机关，是实现基层民主的有效形式。县乡两级人大代表由选民直接选举产生，占我国五级人大代表的95%，是党和国家联系广大人民群众的重要桥梁。
      张德江当选为全国人大常委会委员长后，高度重视县乡人大工作的完善和发展，他亲自带队下基层调研座谈，掌握了大量详实的第一手资料。调研中发现，多年来，县乡人大坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一，依法行使职权，为推动地方经济社会发展和民主法治建设作出了积极贡献。但也存在一些不容忽视的问题，主要是：有的地方人大代表选举工作不规范、暗箱操作，不公开、不透明，该走的程序不走或没有完全走到，违法违规现象时有发生，衡阳破坏选举案只是冰山一角，在全国其他地方都还不同程度存在“权力异化”的类似问题，有的地方人大会议质量不高，存在“走过场”现象，个别地方在没有选举任务时，连过场都懒得走，有的地方行使法定职权不主动不自觉、不充分不到位、存在“虚化”现象，人大代表联系群众的形式和渠道不便利，人大代表和常委会组成人员结构有待优化，人大常委会办事机构和工作机构不统一、不规范，人员编制偏紧，人员结构老化，急需的年轻的专业性的人才无法得到及时补充，人才青黄不接、难以适应工作需要等。这些问题，引起了党中央和全国人大常委会党组的高度重视。
      二、文件出台的重要意义
      人民代表大会制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分，是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本制度安排，是支撑我国国家治理体系和治理能力的根本政治制度。发展社会主义民主政治，必须坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路，充分发挥人民代表大会制度的根本政治制度作用，把人民代表大会制度坚持好、完善好、发展好。文件的出台，对于加强县乡人大工作和建设，推进人民代表大会制度与时俱进具有重要的现实意义和深远的历史意义，是新常态下加强和改进县乡人大工作和建设的纲领性文件，是中国民主法治建设史上的一个重要里程碑，是县乡人大工作者的加力档、动力源。
      三、文件的主要亮点
      亮点之一：文件明确提出了加强县乡人大工作和建设的总体要求，为县乡人大工作树了标。具体内容是：全面贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神，高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路，适应全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党新要求，按照总结、继承、完善、提高的原则，保证县乡人大依法行使职权，健全县乡人大组织制度和工作机制，提高县乡人大工作水平，为坚持和完善人民代表大会制度、促进党和国家各项事业发展作出新贡献。
      亮点之二：文件重点强调了县乡人大工作要遵循“五个坚持”的重要原则，给县乡人大工作定了位。具体内容是：一是坚持党的领导。坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用，自觉把党的领导贯穿于县乡人大工作全过程、落实到依法履职各方面。二是坚持人民主体地位。把实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益作为县乡人大工作的出发点和落脚点，努力做到民有所呼、我有所应。三是坚持依法治国。保证宪法、法律、法规和上级人大及其常委会决议在本行政区域内得到遵守和执行，促进依法行政、公正司法和全民守法。四是坚持民主集中制。保证县乡人大由选民直接选举产生，对人民负责、受人民监督；“一府两院”由人大产生，对人大负责、受人大监督。坚持集体行使职权，集体决定问题。五是坚持从国情和实际出发。充分发挥县乡人大工作、人大代表的特点和优势，坚持问题导向，依法探索创新，注重求真务实。
      亮点之三：以中共中央文件转发《中共全国人大常委会党组关于加强和改进县乡人大工作和建设的若干意见》，在我国坚持和完善人民代表大会制度60多年的实践中尚属首次，为县乡人大工作顺利开展增添了动力源。文件对党委、人大、“一府两院”都提出了要求，明确了各自权力和责任，明确了区乡人大行权履职的重点和方式，彰显了党中央、全国人大常委会党组对县乡人大工作的重视和支持、对人大代表和人大工作者的关心和关爱，这说明县乡人大工作已摆在了党中央的重要议事日程，这也说明县乡人大工作者成了联系占代表总数95%的县乡人大代表的“关键少数”。
      亮点之四：文件在明确“总体要求和重要原则”之后，首先就“依法做好县乡人大代表选举工作”分五个方面提出了具体要求。文件明确：地方党委对县乡人大换届选举工作负领导责任，县级人大常委会负组织责任，纪检监察机关负监督责任，重大问题和重要情况，县级人大常委会党组要向本级党委请示报告。文件强调：地方党委要把县乡人大代表选举作为党管干部、党管人才的重要工作内容。对县乡党委、县人大常委会及其党组、党委组织部门、纪检监察机关、公安机关、司法机关和乡镇人大的职责进行了界定。文件指出：县乡人大要做好提名相关工作，推荐履职优秀的代表参加连选。文件要求：党委组织部门承担代表候选人考察、审查工作责任，对代表候选人政治素质、思想品行、遵纪守法、履职能力等方面情况进行综合考察，对考察结果负责。这不是一份专门指导县乡人大换届的文件，却把此项工作放在县乡人大各项工作的重中之重，至少诠释了三个问题，一是只有坚持党的领导、充分发扬民主、严格依规办事，才能实现两个确保（确保选举工作风清气正、确保选举结果人民满意）。二是人大代表的选举十分重要，代表素质的高低、履职能力的强弱是县乡人大工作和建设的重中之重。三是衡阳破坏选举案在社会上的负面影响大，必须正本清源，杜绝此类事件再度发生。
      亮点之五：文件能定量的定了量，该定性的定了性，用词严谨、规范，也给各地探索创新预留了空间。如对认真依法开好县乡人大会议和对县级人大及其常委会机构的设置既有定性的约束，又有定量的要求。县级人民代表大会会议每年至少举行一次，县级人大常委会会议的每两个月至少举行一次，这里用的“至少”，言外之意就是说必要时可以增加。乡镇人民代表大会一般每年举行二次，这里用的是“一般”，说明“两次”是常态。并要求根据实际需要和会议内容，合理安排会期，没有选举事项时，县级人大会议不得少于2天，乡镇人大会议不得少于1天，有选举任务时，会期适当增加。“不得少于”是最起码的时间要求。文件规定：人大审议各项报告、议案时，有关国家机关负责人“应当”到会听取意见、回答询问，会后认真研究、积极采纳并及时反馈。该文件要指导全国县乡人大，而全国各地县乡人口总数、经济社会发展情况千差万别，如果对人口只有几万或十几万的小县和人口超过百万的大县在机构设置、经费保障、人员编制等方面都强求一律，既不客观，也没有必要，必须坚持从实际出发，所以不能一刀切。
      亮点之六：文件多处传递了为县级人大常委会增加编制的信息。如常委会组成人员增加了，专职组成人员的比例要达到60%以上。县级人大可以设立法制、财政经济等专门委员会，县人大专门委员会的法律地位明显高于县人大常委会工作委员会。顾名思义，“专门”就要求增加提笔能写、开口善说的专业人才来专职专责，专门委员会就包括必须设立主任委员、副主任委员、委员，否则，就不成其为专门委员会，“等”就表示省略了部分内容，如果条件允许设三个或三个以上专门委员会也未尝不可。建立县级人大门户网站和加强对县乡人大代表的培训都要求配备专人，增加行政或事业编制。健全常委会办事机构和工作机构，设立3个左右工作委员会，加强工作力量和能力建设。工作委员会按常理也应设立主任、副主任、委员，否则，就只能叫工作科或工作室，3个左右也给人口较多的县设立3个以上工作委员会留有余地。要落实这些要求，不大幅度增加县人大常委会机关的编制是不可能做到的。
      亮点之七：采取“先上车、再补票”这一特事特办的方式即先印发文件，再修改相关法律是文件又一重大亮点。为确保文件精神能够在县乡落地生根，文件明确：根据实践需要修改完善地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法、全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法、全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法等相关法律，为推动县乡人大工作完善发展提供法律保障。
      四、文件的重要内容
     （一）关于“依法行使重大事项决定权”问题。文件明确：要健全人大讨论、决定重大事项制度，地方人大根据法律规定，结合地方实际，可以制定具体办法，进一步明确重大事项范围，包括加强民主法治建设的重大举措以及区域发展总体规划、城镇建设、重大民生工程、重大建设项目。
文件强调：人大要把听取和审议“一府两院”工作报告、审查批准计划和预算作为行使重大事项决定权的重点。依法认真负责地作出决议决定。有关国家机关要把本年度工作中的大事要事，反映在当年向本级人大所作的有关报告和提交的有关文件中。
      文件要求：县乡党委要增强依法执政观念，善于把重大决策部署通过人大法定程序转化为国家意志。县乡人民政府重大决策出台前要向本级人大报告。县乡人大讨论的事项，根据实际情况，可以依法作出决议、决定，也可以将人大讨论中的意见建议转送“一府两院”研究处理。
      （二）关于“加强和改进监督工作”。文件明确：全面贯彻实施监督法，依法行使监督权。
      一是议题的选取要围绕中心工作。围绕事关改革发展稳定全局的重大问题、围绕人民群众普遍关注的热点、难点问题，围绕人大代表意见、建议最多的问题，确定监督项目、积极回应社会关切。
      二是加强预算决算审查监督，把握监督重点。依照预算法的规定，健全预算决算审查监督工作机制，督促政府严格预算执行，推进预算公开。县乡人大审查预算草案，应当对预算安排的合理性、完整性、可行性、重点支出和重大投资项目是否适当等进行重点审查。
      三是完善监督工作方式。县级人大常委会要综合运用听取和审议工作报告、执法检查、规范性文件备案审查、询问、质询等方式加强监督。乡镇人大通过听取和审议工作报告、组织代表开展视察、专题调研、执法检查等方式，对政府工作进行监督。
     （三）关于“认真做好人事选举任免工作”。文件明确：坚持党管干部与人大依法行使选举权任免权相统一。县级党委、乡镇党委提出国家的机关组成人员人选时，应当及时向县级人大常委会党组、乡镇人大主席团通报党委人事安排和被推荐人选的基本情况，听取意见建议。认真对待和研究人大代表、常委会组成人员对有关人选提出的意见，尊重和保障人大代表依法联名提出候选人的权利，尊重人大选举、表决结果。
      文件要求：规范和完善人事选举和任命程序。保障人大代表和常委会组成人员的知情权，规范被推荐人选在会议投票表决前同人大代表、常委会组成人员见面的程序。可以采取任职表态，颁发任命书等形式（按十八届四中全会《决定》精神，由人大及其常委会选举任命的人员在任职时必须向宪法宣誓），增强选举和任命人员的责任意识和公仆意识，加强对人大选举和任命人员的监督。
    （四）关于“加强人大代表和人民群众的联系”。文件要求：要完善代表联系群众制度，拓宽代表联系群众的方式和渠道，通过调研、视察、走访，直接联系选民、代表接待日、主题活动等方式，畅通社情民意表达和反映渠道。依托各级人大门户网站，搭建代表履职服务网络平台。推动代表联络机构面向选区选民、公开代表基本信息。
      文件明确：加强国家机关同人大代表的联系，经常听取代表的意见建议。代表依法提出约见有关国家机关负责人的，县乡人大应当及时进行联系和安排，有关负责人应当认真听取代表的意见建议。
文件强调：把认真办理代表议案建议作为支持代表依法履职、充分发挥代表作用的关键环节，切实解决重答复、轻落实的问题，提高人大代表议案建议办理质量。
      文件要求：要做好人大代表履职服务保障工作。县人大常委会要组织好县乡两级人大代表学习培训工作，要依法保障人大代表活动经费，代表活动必需经费，应当列入本级财政预算并予以保证。各地根据实际情况，合理确定和调整代表开展集中视察、专题调研等活动的经费标准。对无固定收入的代表执行代表职务，根据实际情况由本级财政给予适当补贴。这实际上是向我们释放了为县乡人大工作增加工作经费的信号。
     文件指出：要从“健全代表述职制度、建立代表履职档案、探索建立代表履职激励机制、建立健全不称职代表退出机制”四个方面提出“加强人大代表履职监督”。
     （五）关于“加强县乡人大自身建设”。
      一是加强思想政治建设。坚持正确政治方向，坚持党对人大工作的领导，始终在思想上、政治上、行动上同以习近平为总书记的党中央保持高度一致，主要的方式是健全集体学习机制，不断提高政治素质和依法履职能力。
      二是加强县乡人大组织建设。（1）修改地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法，适当增加县级人大常委会组成人员名额，小县25人，中县35人，人口超过一百万的大县，可以达到45人，并明确提出专职组成人员比例可提高到60%以上，这与党的十八大报告提出的“要提高专职委员的比例”是一脉相承的。（2）县级人大可设立法制、财政经济等专门委员会。（3）健全常委会办事机构和工作机构，设立3个左右工作委员会，加强工作力量和能力建设。（4）在不设区的市、市辖区的人大常委会可以在街道设立工作机构。
      三是加强乡镇人大建设。乡镇人大设专职主席，提名为县级人大代表人选，有条件的地方，可以配备专职副主席，乡镇人大主席、副主席应当把主要时间和精力放在人大工作上。还要明确专职人员协助乡镇人大主席开展工作。
      四是加强干部队伍建设。县乡党委要把人大干部的培养、选拔和任用纳入干部队伍建设总体规划。有计划地安排人大干部同党政部门、司法部门干部之间的合理交流。
      五是推进信息化建设。文件要求：建立县级人大门户网站，鼓励有条件的乡镇、街道同步开设人大工作网站网页，向社会和选区发布人大工作信息，增强人大机关、人大代表与人民群众的交流互动。积极探索运用即时通讯工具开设人大公众账号。积极推进县级人大常委会全部建立电子表决系统。
      （六）关于“加强党对县乡人大工作的领导”。
      文件明确：地方各级党委要高度重视和大力加强县乡人大工作和建设，通过听取党组工作汇报、召开人大工作会议、出台指导性文件、加强领导班子建设等形式，支持和保证县乡人大依法行使职权，帮助解决实际问题。
      文件要求：县乡人大要紧紧围绕党委中心任务，依法行使职权，积极开展工作。人大工作中的重大问题和重要事项，由县级人大常委会党组、乡镇人大主席及时向本级党委请示报告。